Política Nacional de Mobilidade Urbana

Artigo apresentado no 19º Congresso Brasileiro de Transporte e Trânsito da ANTP, que aconteceu em Brasília.


 

Em 03 de janeiro de 2013 foi sancionada a Lei nº 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU. Este marco legal proporciona uma série de instrumentos para a gestão do desenvolvimento urbano e da mobilidade, representando um grande avanço ao expandir a perspectiva das diretrizes relacionadas à mobilidade para o contexto mais amplo que lhe é inerente. Transporte e trânsito se inserem no contexto da Política Nacional de Mobilidade Urbana que, por sua vez, se configura como instrumento da Política de Desenvolvimento Urbano.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana tem por objetivo contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. (BRASIL, Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, Art. 2º)

Além de dar força de lei federal aos princípios e diretrizes estabelecidos no Caderno MCidades de 2004[1], a Política Nacional de Mobilidade Urbana fornece segurança  jurídica  para  que  os  municípios  possam “tomar medidas ou adotar instrumentos de priorização aos meios não-motorizados e coletivos de  transporte  em  detrimento  ao  individual”,  assim como “abre  a  possibilidade  para  que  eventuais  ações  e  investimentos  das  prefeituras  possam  ser  contestados,  caso  eles  venham  a  contrariar as diretrizes fixadas na lei”. (IPEA, 2012, p.6)

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Um dos principais elementos presentes nas diretrizes da PNMU é a instituição da obrigatoriedade de os municípios com mais de 20 mil habitantes desenvolverem seus planos locais de mobilidade urbana. Aqueles que não o fizerem, até o prazo máximo de três anos de vigência da Lei, ficarão impedidos de receber recursos federais para investimentos nesta área até atenderem esta exigência – 1663 cidades estão inseridas neste universo (mas algumas destas já possuam seus planos). A elaboração de um plano de mobilidade é uma oportunidade de pensar de forma macro os problemas e potencialidades do município com o objetivo de planejar o seu desenvolvimento urbano e melhorar as condições de mobilidade.

Contudo, esta obrigação não garante que os efeitos desejados serão alcançados, primeiro pelos exemplos constatados com planos diretores e de habitação de interesse social (PLHIS), que também possuem amparo legal, mas que foram em muitos casos elaborados sem critério e fora de prazos estabelecidos, e segundo porque as verbas federais para investimento em mobilidade têm sido aplicadas, de forma restrita, principalmente em grandes cidades.

Considerando  apenas  os  investimentos  federais  realizados  entre  2006  e  2010,  por exemplo, apenas 4% dos municípios brasileiros receberam recursos (…). Cabe destacar, ainda, que cerca de 94% desse valor investido concentrou-se em apenas 15 cidades com mais de um milhão de habitantes. (IPEA, 2012, p.15)

Para garantir minimamente a qualidade dos planos que serão elaborados, o técnico do IPEA Rafael Pereira, em entrevista[2] ao portal Mobilize Brasil, defende que a sociedade se faça presente participando, fiscalizando e exigindo informações e que, além disto, “poderiam ser enviados a alguns municípios observadores externos (técnicos do próprio Ministério, agentes dos ministérios públicos estaduais etc.) para fiscalizar etapas cruciais do processo”. 

A dinâmica sugerida pelo entrevistado está presente na elaboração dos PLHIS, onde a Caixa Econômica tem um papel importante na avaliação dos planos (embora não consiga impedir a existência de cópias) e no Projeto Vida no Trânsito que está sendo coordenado pelo Ministério da Saúde e que tem o objetivo de reduzir o número de vítimas de acidentes de trânsito. Neste projeto, técnicos do referido Ministério acompanham as equipes das cidades que estão implantando o projeto, orientando a elaboração dos projetos locais para que as metas sejam atingidas e o repasse de recursos não seja interrompido.

Para que este novo marco legal venha a representar, de fato, resultados concretos para as cidades brasileiras é preciso que haja uma convergência de esforços tanto do Estado, em suas diversas competências, sendo responsável por: estabelecer as diretrizes e prestar assistência técnica e financeira aos municípios e estados (União) e executar a lei no contexto municipal ou metropolitano (município e estado, respectivamente), promovendo a articulação institucional e os projetos necessários, quanto da sociedade, participando com proposições e fiscalizando o processo de posta em prática da PNMU.

O advento da Lei 12.587/2012 dá subsídio para que ambos possam atuar em suas respectivas funções. O estado agora possui instrumentos legais para implantar medidas restritivas ao uso do automóvel, a exemplo do que acontece em São Paulo com o rodízio de placas. A sociedade, por outro lado, ganha, dentre as ferramentas à sua disposição, instrumentos para contestar investimentos públicos em projetos que não contemplem as diretrizes da lei.

Além destes pontos, podem-se destacar também os seguintes elementos:

a)    A possibilidade de integração entre estados e cidades conurbadas, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas – Inciso VII do Art. 6º institui como diretriz a, negligenciada até então, política de relação entre cidades brasileiras e de outros países, do ponto de vista da mobilidade urbana, através da integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países (o artigo 16, § 1º; e artigo 23,  IX a complementam);

b)    A regulação econômica dos serviços de transporte coletivo, através de edital de licitação, com a perspectiva de controle, modicidade e transparência da tarifa e dos benefícios relacionados a ela – Os Artigos 8º, 9º e 10º. O poder público deve deter o controle do valor da tarifa abandonando a condição de refém da planilha de custos e das pressões e interesses dos empresários que prestam serviços de transporte público coletivo. O Art. 9º também abre a possibilidade de que os transportadores possam conceder descontos nas tarifas em determinados dias e horários com o objetivo de incrementar a demanda. As diretrizes estabelecidas pelo Art. 10º para o processo licitatório, obrigatório para a contratação de serviços de transporte público coletivo, tende a representar um ganho na sua qualidade e desempenho. Tais diretrizes definem como objetivos a demarcação de metas e de instrumentos de controle, fiscalização, transparência, informação e de alternativas que possam contribuir para a modicidade da tarifa;

c)    O estabelecimento dos direitos do usuário, no Art. 14;

d)    A criação de instrumentos para promover a distribuição equitativa dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos distintos modais de transporte e serviços, assim como do uso do espaço público – O Art. 5º, incisos VII  e VIII[3], que trata dos princípios, institui a: Justa  distribuição  dos  benefícios  e  ônus  decorrentes  do  uso  dos diferentes  modos  e  serviços e a equidade  no  uso  do  espaço  público  de  circulação,  vias  e logradouros – Neste ponto, reconhece-se a existência de desigualdades no uso e gestão do espaço público e nas políticas de transporte;

e)    Ferramentas para promover a restrição ao uso do transporte individual motorizado;

f)     A obrigatoriedade, por parte dos prestadores de serviço de transporte público coletivo, de implantação de uma estrutura que torne o sistema de transporte legível por seu usuário, através do fornecimento de informações, de forma gratuita  e acessível,  sobre  itinerários,  horários,  tarifas  dos  serviços  e  modos  de  interação  com  outros modais – Art. 14, III;

g)    A garantia da participação social nos processos de gestão e planejamento do sistema;

h)    A atribuição aos Estados de adotar incentivos financeiros e fiscais para implantação dos princípios estabelecidos;

i)      O incentivo à sustentabilidade nos transportes;

j)      A ênfase na priorização do transporte coletivo sobre o individual e do não motorizado sobre o motorizado;

Embora a PNMU represente um grande avanço para o arcabouço de ferramentas relacionadas ao planejamento urbano, há lacunas importantes em seu conteúdo, como é o caso da ausência de critérios para a regulação da circulação de veículos em cidades históricas e da não indicação de fontes permanentes de recursos para investimento em mobilidade.

Este último ponto é de fundamental importância, ainda mais quando a política econômica nacional tem sido direcionada à pratica de ações que incentivam o uso do transporte individual motorizado, indo à contramão do preconizado pela PNMU. Somente as desonerações diretas, por meio da redução do imposto sobre a gasolina e álcool, CIDE[4], e do IPI para compra de automóveis representa algo em torno de R$ 32,5 bilhões, segundo publicação do periódico Folha de São Paulo[5]. A justificativa do Governo Federal para tais desonerações é a de criar e manter empregos (sobretudo na indústria automobilística), manter o consumo e controlar a inflação.

O recurso que o Governo Federal deixou de arrecadar com as desonerações supracitadas poderia representar um grande investimento em transporte público coletivo. No entanto, conforme argumenta Lincoln Paiva, em publicação[6] no portal Mobilize Brasil, nada garante que estes recursos teriam sido empregados em mobilidade se tivessem ido para os cofres do Governo, já que, segundo Galindo (2010), apenas uma pequena porcentagem do arrecadado com a CIDE foi, de fato, empregado em mobilidade, por exemplo.

A estratégia de criar incentivos para manter a produção industrial de automóveis, e de produtos relacionados a ele, tem custado muito caro aos cofres públicos. Somados ao recurso que o Governo deixou de arrecadar com as isenções, aparecem outros impactos importantes, como o aumento da frota de veículos e, consequentemente, da poluição e de acidentes de trânsito, que custam, estimativamente, algo em torno de R$ 40 bilhões anualmente para a sociedade brasileira, segundo o técnico do IPEA Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho em publicação no portal Vias Seguras[7]. Some-se a estes recursos o montante empregado na construção de novas vias e o representado por desonerações indiretas.

Em resposta à recente série de manifestações populares que reivindicava melhorias na mobilidade urbana do país, o Governo Federal anunciou mais um pacote de desonerações com o objetivo de reduzir a tarifa do transporte público como a aplicada à folha de pagamento das empresas de transporte público, ao barateamento da energia elétrica e à retirada do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) sobre as passagens de transporte urbano.

A presidente Dilma, por sua vez, anunciou[8], no dia 24 de junho de 2013, um pacote de investimentos em mobilidade na ordem de R$ 50 bilhões, sem informar de onde estes recursos sairiam. Algumas semanas depois, o pedido[9] de oito estados já somava R$ 52 bilhões. Todavia, a melhoria da qualidade da mobilidade vai além da questão econômica, embora ela seja de fundamental importância.

Segundo a ONG Contas abertas, apenas 19% dos recursos previstos em 11 anos (2002 a 2012) para investimentos em mobilidade no Brasil foram efetivamente aplicados[10]. Além disto, apesar de o Ministério das Cidades possuir programas de transferência de recursos, assim como de apoio institucional e de capacitação aos municípios, estes sofrem com o contingenciamento de recursos e com a baixa capacidade de elaborar boas propostas, segundo o técnico do IPEA Rafael Pereira em entrevista[11] ao portal Mobilize Brasil.

Este cenário mostra-se ainda mais problemático ao avaliar a situação da mobilidade no Brasil, cujo panorama montado pelo próprio Ministério das Cidades[12] é bastante revelador:

Há muitos congestionamentos, oferta insuficiente de trens e metrôs, ônibus cheios nos horários de saída e chegada de trabalho, gente esperando a condução que não chega. Todos os dias, há um grande número de feridos e mortos no trânsito. Nossas calçadas são estreitas, esburacadas, barulhentas, sem sombra, sem verde. Isso sem falar nos obstáculos para andar: lixeiras mal colocadas, carros estacionados, degraus. Mal cabe quem anda! Há ainda o impacto produzido no meio ambiente: poluição do ar, gasto de energia, e agressão ao ambiente natural para a expansão descontrolada das cidades. (MINISTÉRIO DAS CIDADES; INSTITUTO PÓLIS. 2005, p.6)

PROPOSIÇÕES E RESULTADOS

A questão econômica possui fundamental importância para o desenvolvimento urbano e da mobilidade, mas ela sozinha não abarca toda a complexidade dos problemas das cidades. É preciso investir em planejamento de médio e longo prazo e em gestão, capacitando as equipes técnicas dos municípios para a elaboração de projetos bem estruturados e os gestores públicos para melhorar a capacidade dos municípios de desenvolver propostas que atendam aos requisitos que lhe permitam aceder aos recursos e substanciar obras e ações que agreguem qualidade às cidades.

Mais importante do que definir diretrizes concretas, a priori, é planejar a mobilidade da cidade e, para isso, é preciso conhecer a realidade local, fazer os estudos necessários para identificar oferta e demanda, assim como os instrumentos presentes nos marcos legais que podem ser utilizados, planejar o sistema de transporte, definindo os modais a priorizar e a investir, organizados de forma sistêmica, e posteriormente definindo um plano de ações, com metas concretas e fontes de financiamento.

Na falta de um manual atualizado, para a elaboração dos planos locais de mobilidade, os municípios podem basear-se na metodologia de elaboração do PLHIS, com suas três etapas (proposta metodológica, diagnóstico e plano de ações) e nas recomendações presentes no Caderno de Referência para Elaboração de Plano de Mobilidade Urbana, publicado em 2007 pelo Ministério das Cidades dando subsidio para que a PNMU seja bem estruturada e corresponda às expectativas, enquanto instrumento de planejamento.

Diretrizes gerais para trabalhar a mobilidade:

  1. Promover um processo de integração institucional entre os órgãos que trabalham com o desenvolvimento urbano e mobilidade;
  2. Integrar a mobilidade à política de desenvolvimento urbano: impedindo o crescimento indiscriminadamente espraiado da cidade; facilitando a ocupação e expansão urbana nas áreas com infraestrutura, reduzindo trajetos evitáveis; promovendo a mescla do uso do solo e avaliando criteriosamente a implantação de pólos geradores de tráfego; aplicando os instrumentos da política urbana mais efetivamente, como operações urbanas consorciadas e contribuição de melhoria; combatendo a especulação imobiliária e a fragmentação espacial das cidades, dentre outras ações;
  3. Desenvolver estudos técnicos para a montagem de um diagnóstico da situação da mobilidade local;
  4. Elaborar um plano de mobilidade urbana de acordo com os princípios da PNMU;
  5. Investir em transporte público coletivo, dentro de uma concepção sistêmica, integrando-o aos diversos modais – Os transportes de massa são mais seguros e práticos, menos poluentes e ocupam menos espaço no trânsito;
  6. Investir em infraestrutura para circulação de ciclistas e pedestres;
  7. Restringir o espaço para automóveis e disciplinar o estacionamento no espaço público;
  8. Elaborar um programa de Orientação de Tráfego – POT;
  9. Incrementar a fiscalização de trânsito, incluindo a implantação de instrumentos eletrônicos;
  10. Investir em educação para o trânsito;
  11. Capacitar as equipe técnicas dos órgãos que trabalham com projetos para mobilidade urbana no sentido de melhorar o desenvolvimento de propostas bem estruturadas para facilitar o direcionamento de recursos;

No âmbito nacional, o Brasil precisa integrar as suas políticas setoriais para que não haja divergências prejudiciais ao desenvolvimento do país, como o supracitado cenário da política econômica e da mobilidade urbana. Por outro lado, é preciso robustecer a estrutura institucional relacionada ao desenvolvimento urbano e mobilidade com o objetivo de reduzir a distância entre a existência de marcos legais e a efetivação de seus instrumentos, bem como entre a disponibilização de recursos e a sua efetiva aplicação. Ainda, é preciso fortalecer o Departamento Nacional de Trânsito e avaliar criteriosamente a possibilidade de recriação de empresas estatais com históricos tão positivos como a EBTU[13] e o GEIPOT[14], que deram contribuições significativas ao desenvolvimento do país enquanto estiveram ativas, dentre outras ações possíveis. 

CONCLUSÕES

A PNMU é o mais importante marco legal no âmbito da mobilidade urbana desde a promulgação da Constituição de 1988. Ela disponibiliza um amplo leque de ferramentas para serem aplicadas no planejamento e transformação das cidades brasileiras. Contudo, para que este importante marco legal proporcione os benefícios esperados, é preciso enfrentar uma série de desafios no sentido de romper paradigmas, como o da histórica priorização dos modais de transporte individual motorizados na política e no espaço público, e de aproveitar as oportunidades e potencialidades de nossas cidades com planejamento, gestão, capacitação, elaboração de projetos de qualidade e direcionamento de recursos para executá-los.

Pensar a mobilidade implica em pensar a cidade e em como seus espaços e distintos usos se relacionam. As ruas devem ser pensadas, antes de tudo, para as pessoas e não para os veículos motorizados. A mobilidade urbana deve ser democrática e priorizar os meios de transporte coletivo, deve ser inclusiva e primar pelos princípios da sustentabilidade.

O acesso amplo e irrestrito ao espaço público e, consequentemente, à cidade, é um direito de todos os cidadãos, que passa necessariamente pelo direito à mobilidade urbana e implica na necessidade de oferta de um sistema de transporte público acessível e de qualidade, definido como elemento de caráter essencial pela Constituição Federal. A inexistência ou precariedade do transporte público coletivo aumenta a segregação espacial e potencializa a exclusão de determinados bairros e de seus moradores.

As vozes das milhões de pessoas que foram às ruas no último mês, nas manifestações que chamaram a atenção do Governo e do mundo, clamam por mudanças estruturais na política, educação, saúde, economia… A bandeira levantada é por um país menos injusto e corrupto e com mais oportunidades. A mobilidade foi um dos temas que tiveram mais destaque nestes manifestos. O que se iniciou como uma luta pelo não aumento da tarifa acabou redundando em diminuição em muitas cidades e a elevação da mobilidade como um dos principais temas da atualidade. Que não se calem estas vozes. Por um país mais justo. Pela nova cidade brasileira!

 

[1] Que trata da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável

[2] Disponível em: <http://www.mobilize.org.br/blogs/palavra-de-especialista/index.php/sem-categoria/nova-lei-so-pega-com-participacao-cidada/>. Acessado em 17 jul. 2013.

[4] Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, imposto criado em 2001 que deveria ser direcionado ao investimento em infraestrutura de transportes, dentre outras aplicações.

[5]Disponível em: <http://www.antp.org.br/website/noticias/show.asp?npgCode=5D1081FA-D878-468D-B1DC-B6EE5B359C99>. Acessado em: 17 jul. 2013.

[6]Disponível em: <http://www.mobilize.org.br/blogs/palavra-de-especialista/index.php/sem-categoria/a-desoneracao-do-ipi-do-automovel-nao-foi-a-responsavel-pelos-congestionamentos-das-cidades/>. Acessado em: 17 jul. 2013.

[7]Disponível em: <http://vias-seguras.com/os_acidentes/custo_dos_acidentes_de_transito/ ipea_estima_custo_anual_com_acidentes_em_r_40_bilhoes>. Acessado em: 17 jul. 13.

[8] Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-06-24/dilma-anuncia-mais-r-50-bilhoes-para-obras-de-mobilidade-urbana>. Acessado em: 17 jul. 2013.

[9] Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-07-10/pedidos-de-oito-estados-para-mobilidade-urbana-somam-r-52-bilhoes>. Acessado em: 17 jul.2013.

[10] Disponível em: <http://www.contasabertas.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=1652>. Acessado em 17 jul. 2013.

[11] Disponível em: <http://www.mobilize.org.br/blogs/palavra-de-especialista/index.php/sem-categoria/nova-lei-so-pega-com-participacao-cidada/> Acessado em 17 jul. 13.

[12] Em cartilha elaborada em parceria com o Instituto Pólis.

[13] Empresa Brasileira de Transportes Urbanos

[14]  Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT)

Nascido em Maceió-AL, Brasil | 33 anos Arquiteto/Urbanista | mestre em planejamento para o desenvolvimento local | especialista em mobilidade urbana | Time do coração: CRB-AL

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